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CONSEJO DE ESTADO- SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO.

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00662-03(AP)

ACCION POPULAR – Definición / CONSTITUCION ECOLOGICA – Noción / MEDIO AMBIENTE – Marco normativo / POLITICA AMBIENTAL COLOMBIANA – Principios: 

El artículo 88 de la Constitución Política dispone: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella, En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998…cuyo artículo 2 define las acciones populares así: Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible…El medio ambiente hace parte de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la Constitución Ecológica, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras. En este sentido los artículos 8, 58, 79, 80 y 95 Superiores, consagran, respectivamente, i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como el de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. En un mismo sentido, la Ley 99 de 1993…establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica… iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. A su turno…el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, disponen que el medio ambiente es un patrimonio común que debe preservarse…En el ámbito internacional, los Estados, incluido Colombia, han formalizado diferentes Declaraciones para salvaguardar el medio ambiente. 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / LEY 99 DE 1993 / LEY 472 DE 1998. 

NOTA DE RELATORIA: Sobre la Constitución Ecológica ver Corte Constitucional sentencias T-411 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-523 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-431 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

DESARROLLO SOSTENIBLE – Acepción / DESARROLLO SOSTENIBLE – Sustento legal / DESARROLLO SOSTENIBLE – Marco jurídico internacional. 

Para tomar decisiones razonables y justas que atiendan a las necesidades del momento actual, en la presente acción popular se debe ponderar la protección al medio ambiente con el desarrollo económico y social, respetando el desarrollo sostenible; lo que hace necesario hacer referencia a éste último concepto, con el fin de fijar su alcance en la necesidad de proteger tanto el medio ambiente representado en la reserva forestal denominada Bosque Oriental de Bogotá, que constituye un recurso fundamental para el país y la humanidad, como los derechos adquiridos con justo título…En este orden de ideas, es importante destacar que el principio de desarrollo sostenible se encuentra consagrado expresamente en el artículo 80 de la Constitución Política, el cual, en su tenor literal dispone: El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. En esta medida, el desarrollo sostenible consiste en la exigencia de utilizar los recursos naturales dentro de determinados parámetros, de forma que se garantice su uso racional, preservándolos en beneficio de las generaciones futuras. Cabe resaltar que uno de los documentos en los que se originó el principio de desarrollo sostenible es la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972…dicha Declaración señala que los recursos naturales deben ser preservados en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante la cuidadosa planificación u ordenación. A su vez, se tiene que el informe Brundtland, elaborado en 1987 por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU…Señala que debe entenderse por desarrollo sostenible el principio que permite satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. Asimismo, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992…enfatizan que debe armonizarse el bienestar del hombre con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente debe ser considerado como parte integrante del proceso de desarrollo. Igualmente, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20…reconoce la necesidad de incorporar el desarrollo sostenible en todos los niveles, integrando sus aspectos económicos, sociales y ambientales y reconociendo los vínculos que existen entre ellos, con el fin de lograr la aplicación de este principio en todas sus dimensiones. De estos instrumentos internacionales se desprenden cuatro elementos recurrentes en torno al concepto de desarrollo sostenible: el primero, es la necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras (equidad inter generacional); el segundo, es la idea de explotar los recursos de una manera sostenible, prudente y racional; el tercero, es el uso equitativo de los recursos naturales; y el cuarto, la necesidad de que las consideraciones medioambientales estén integradas en los planes de desarrollo…La Corte Constitucional, señaló que es deber de las autoridades ambientales promover planificadamente el aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de mejorar la calidad de vida y conseguir el desarrollo de las generaciones presentes. De hecho, advirtió que este manejo y aprovechamiento debe ser racional, de forma que se preserve la potencialidad del medio ambiente para solventar las necesidades de las generaciones futuras. 

NOTA DE RELATORIA: Acerca del principio de desarrollo sostenible ver, Corte Constitucional sentencias T 251 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C 58 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero y Consejo de Estado, exp: AP-031, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero y exp. 1100103240001999560401, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 

PRINCIPIO DE PRECAUCION – Significado / PRINCIPIO DE PRECAUCION – Fundamento normativo / PRINCIPIOS DE PREVENCION Y DE PRECAUCION – Diferencias / PRINCIPIO DE PRECAUCION – Requisitos: 

Los Estados deben valerse del principio de precaución, debiendo tomar las medidas eficaces que impidan un daño ambiental, ante un peligro de daño grave o irreversible al medio ambiente, así no exista certeza científica absoluta sobre las consecuencias que este pueda generar. De hecho, la Ley 99 de 1993…se refirió al principio de precaución, en el numeral 6 del artículo 1, disponiendo que pese a que en la formulación de políticas ambientales el Estado debía tener en cuenta el resultado de los procesos de investigación científica,  debía asimismo dar aplicación al principio de precaución conforme al cual cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente….En el mismo sentido la Ley 164 de 1994…se ocupó de instituir el principio de precaución, en el numeral 3° del artículo 3°, como mecanismo para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Más recientemente, la Ley 1523 de 2012…dispuso en su artículo 3 que cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo. Por su parte, la Corte Constitucional…delimitó el campo de acción de las autoridades públicas al momento de hacer uso del principio de precaución, enumerando determinados requisitos bajo los cuales se puede aplicar, a saber: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que este sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente; 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado. En este sentido, precisó la Corte que la actuación de las autoridades ambientales cuando toman medidas en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivada. Además, aclaró que estas medidas no sólo competen a la administración sino a los particulares…Asimismo, la Corte Constitucional en expuso las diferencias entre el principio de prevención y el de precaución. Señaló que si bien tienen un enfoque similar en cuanto a su fin último, que es la protección del medio ambiente, se diferencian en tanto que es dable aplicar el principio de prevención cuando se conocen las consecuencias perjudiciales que genera determinada circunstancia al medio ambiente; y que, por el contrario, cuando no se conocen (la certeza del riesgo o la dimensión del daño producido), se debe aplicar el principio de precaución. 

FUENTE FORMAL: LEY 164 DE 1994 / LEY 1523 DE 2012 / LEY 99 DE 1993. 

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la definición y alcance del principio de precaución ver, Corte Constitucional sentencias C – 293 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C – 339 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería. Sobre las diferencias entre los principio de prevención y el de precaución ver, Corte Constitucional sentencia C – 703 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 

MINISTERIO DE AMBIENTE LA CAR Y EL DISTRITO CAPITAL – Competencias respecto del medio ambiente y las reservas forestales. 

Según lo establece el artículo 5 de la Ley 99 de 1993, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento. Asimismo, dicha normativa establece que es su deber administrar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica. En un mismo sentido, el artículo 5° ibídem prevé que el Ministerio del Medio Ambiente, en cuanto sea compatible con las competencias asignadas por dicha ley, ejerce las demás funciones que en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables venía desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA…Por otro lado, se tiene que son funciones de la CAR, según lo establece el artículo 31 de la Ley 99 de 1993: i) ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; ii) reservar, alinderar, administrar, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción; iii) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental; iv) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos; e v) imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados…Por último, se advierte que de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, corresponde al Distrito Capital de Bogotá i) ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; y ii) coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo. 

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993. 

ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Evolución normativa / ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Los cerros orientales de Bogotá forman parte de estas zonas / FRANJA DE ADECUACION DE LOS CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – Objetivo. 

De conformidad con el Decreto Ley 133 de 1976, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA,…tenía…a su cargo la protección del ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional…Al amparo de tal disposición, la Junta Directiva del INDERENA profirió el Acuerdo 30 de 1976…en cuya virtud, los cerros orientales de Bogotá fueron declarados y alinderados como área de reserva forestal protectora y se adoptaron distintas medidas encaminadas a garantizar la efectiva protección de sus ecosistemas, sus fuentes de agua, la calidad del aire, el suelo y el patrimonio paisajístico, cuya administración de la siguiente área fue confiada a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca…Años después, la junta directiva de la aludida Corporación Autónoma Regional, expidió el Acuerdo 59 de 1987, mediante el cual adoptó la reglamentación de los cerros orientales de Bogotá, teniendo en cuenta no sólo su condición de área de reserva forestal protectora, sino también su indiscutible valor paisajístico y ecológico, y su nivel de deterioro que hacía necesario que sea sometida a un tratamiento de carácter especial…Posteriormente, el Concejo de Bogotá aprobó el Acuerdo 6 de 1990…Al definir las políticas prevalentes en materia de desarrollo urbano, destaca la necesidad de asegurar la conservación y rehabilitación de los elementos naturales que conforman los recursos ecológicos y ambientales de la ciudad, dentro de los cuales se cuenta El sistema montañoso de la Capital (Cerros Orientales, Surorientales, Suroccidentales y los Cerros de Suba y La Conejera); sus fuentes de agua, su vegetación, sus suelos y las características de los mismos…Al resumir la evolución de las normas que regulan los cerros orientales de la ciudad, no puede pasarse por alto que la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 320 de 1992, mediante el cual adoptó el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Oriental, Suroriental, Suroccidental y las Zonas de Preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, del Cerro La Conejera, los Sistemas Orográfico e Hídrico del Distrito Capital y dictó normas encaminadas a garantizar la preservación, protección y adecuado uso de las áreas en mención…En el decurso de la evolución normativa descrita, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005…Esta resolución determinó, entre otras cosas, la exclusión de 973 hectáreas de la reserva forestal, en un área que denominó franja de adecuación y que tiene como objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva de los procesos de urbanización de los cerros orientales…Esta franja está compuesta por dos tipos de áreas a su interior, a saber: un área de ocupación pública prioritaria, adyacente al límite occidental de la Reserva; y un área de consolidación del borde urbano. Según lo dispone la formulación del plan zonal de ordenamiento y gestión del territorio para la franja de adecuación o transición entre la ciudad y los cerros orientales…Por otra parte, el Decreto Distrital 122 de 2006…dispuso que todas las entidades cuya gestión incide o tiene que ver con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. 

ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Importancia / ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Alcance de la resolución 463 de 2005. 

Se observa que la vegetación de las montañas situadas alrededor de la Sabana de Bogotá debía ser protegida para conservar su efecto regulador de la cantidad y calidad de las aguas que son utilizadas por los habitantes de ella; y que el paisaje constituido por dichas montañas merecía protección por su contribución al bienestar físico y espiritual de los habitantes del Distrito Especial de Bogotá y de los municipios aledaños. Los cerros orientales de Bogotá, a voces de lo dispuesto en la Resolución 463 de 2005…son un territorio rico en valores ecológicos y paisajísticos, bajo condiciones biofísicas y socioeconómicas complejas, que poseen diversidad de especies de flora y fauna, que soportan la consolidación de distintos ecosistemas, como son páramos, subpáramos y bosques altoandinos. De hecho, se advierte que los cerros orientales constituyen un importante territorio que aporta servicios ambientales estratégicos para la ciudad, la Sabana de Bogotá y la región, entre los cuales se pueden destacar: su contribución como el principal regulador acuífero de la Sabana de Bogotá asegurando su calidad, cantidad y disponibilidad; su contribución a la regulación del clima, a la depuración del aire del oriente de la ciudad, a la protección de los suelos y a la estabilización de diferentes geoformas. Igualmente, la reserva forestal protectora es el principal referente paisajístico de la capital, por su calidad escénica, dominancia visual y por los valores intrínsecos…Consciente de la caótica situación que se presentaba en los Cerros Orientales de Bogotá, el Concejo de la Capital intentó dar una solución eficaz a la problemática ordenando en el POT la elaboración de un Plan de Manejo de esta área, al que las actividades de las distintas entidades públicas y de los particulares deberían sujetarse…Bajo el anterior contexto, el Distrito Capital, la CAR y el Ministerio de Ambiente celebraron el Convenio 12 de 2001, con el objeto de formular estrategias de acción conjunta y proponer políticas para el manejo del área protegida y cuyo resultado, en octubre de 2003, fue el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales – POMCO. Precisamente, este documento, que respetó los principios de colaboración armónica, subsidiaria y concurrente entre las tres entidades del orden nacional, regional y distrital, fue la hoja de ruta que posteriormente permitió al Ministerio de Ambiente elaborar y expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), mediante la cual excluyó 973 hectáreas de la reserva forestal protectora denominada Bosque Oriental de Bogotá…Por lo anterior, merece destacarse que la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) no fue fortuita, pues estuvo motivada en un proceso juicioso de concertación, construido entre las autoridades durante un largo período…Sin embargo, es importante destacar que la aplicación del POMCO se vio frustrada debido a que la misma Resolución 463 de 2005…para la cual sirvió de sustento, ordenó la formulación, adopción e implementación de un nuevo Plan de Manejo de la Reserva Forestal, a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca…La elaboración de este Plan terminó en abril de 2006 y aunque no ha podido ponerse en marcha debido a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió el artículo 1 de la Resolución 463 de 2005… 

FUENTE FORMAL: RESOLUCION 463 DE 2005. 

MINISTERIO DE AMBIENTE – Es competente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional / AREAS DE RESERVA FORESTAL – Presupuestos para sustraerlas / RESOLUCION 463 DE 2005 – Fundamentos: 

De las normas transcritas la Sala advierte que el Ministerio de Ambiente es competente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional…De hecho, se  recuerda que la Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de la atribución asignada al Ministerio de Ambiente parar sustraer áreas de las reservas forestales nacionales…Ahora, si bien es cierto que el Ministerio de Ambiente es competente para sustraer áreas de las reservas forestales del orden nacional, debe determinarse si dicha facultad es discrecional o se encuentra sujeta a algún condicionamiento… En este sentido, se tiene que es posible hacer sustracción de áreas de reserva forestal en 3 casos, a saber: i) cuando haya lugar a realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, por razones de utilidad pública o de interés social, ii) cuando los propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva; y iii) cuando como consecuencia de circunstancias naturales o de causas antrópicas el área correspondiente pierda las condiciones que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 7 del Decreto 877 de 1976…determinaron su constitución. Se concluye, entonces, que la facultad del Ministerio de Ambiente para sustraer áreas de las reservas forestales nacionales es reglada, pues las tres (3) hipótesis señaladas anteriormente condicionan la actividad de la administración en relación con la sustracción de éste tipo de zonas… En este sentido, es claro que el Ministerio de Ambiente excluyó de la reserva forestal protectora 973 hectáreas que corresponden a la denominada franja de adecuación, en consideración a que a su juicio dicha zona había perdido las condiciones que habían dado lugar a declararla como área de reserva forestal protectora. En este orden de ideas, respecto de las 470 hectáreas correspondientes a vivienda, infraestructura y servicios urbanos, la Sala evidencia que no existe argumento que descalifique o desvirtúe la condición razonable, proporcionada y justa de la actuación del Ministerio de Ambiente, consistente en excluir de la zona de reserva forestal el área referida en razón a que, como se expone en la parte motiva de la Resolución 463 de 2005…En efecto, la decisión de sustraer el área correspondiente a vivienda, infraestructura y servicios urbanos en lugar de conservarla dentro de la reserva forestal protectora, refleja una realidad fáctica dramática e innegable desde el punto de vista ambiental, social y económico, comoquiera que el daño que se ha producido es irreversible. Si bien es cierto que las decisiones que han de adoptarse dentro de la presente providencia se apoyan en razones de índole jurídica, no sobra señalar que ambientalmente las condiciones del área han cambiado de manera radical, como lo reconocen la actora, el Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital de Bogotá, hasta el punto de que ha habido una transformación de ecosistemas. En el mismo sentido, desde el punto de vista social, la Sala encuentra que más de cien mil personas han edificado sus hogares en la zona. De hecho, a pesar de que algunas construyeron sus viviendas con cabal sujeción a la normatividad urbanística vigente y que otras que lo hicieron de manera irregular, posteriormente se vieron beneficiadas con sendos decretos que legalizaron sus urbanizaciones, lo cierto es que la presente situación debe contar con un trato que tenga en consideración la situación fáctica real y actual, que ha logrado consolidarse por razón de la aquiescencia y omisión de las autoridades públicas. No es por menos que el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 incorpora como motivos de utilidad pública la legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales, demostrando que el ordenamiento jurídico no puede ser ajeno a la problemática que plantean los desarrollos urbanísticos irregulares. 

NOTA DE RELATORIA: Sobre la competencia del Ministerio de Ambiente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional ver, Corte Constitucional sentencia C – 649 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Consejo de Estado, concepto de 22 de marzo de 2001 C.P. Luis Camilo Osorio Isaza. 

ACCION POPULAR – Debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados / DERECHOS ADQUIRIDOS – Noción y alcance / PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL – Las autoridades judiciales están obligadas a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan / DERECHOS ADQUIRIDOS – Presupuestos: 

La Sala destaca que una decisión como la que debe tomarse en esta acción popular, debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados, de modo que debe tenerse en cuenta no sólo el costo que representará para el erario público la eventual adquisición de predios sino el respeto por los derechos adquiridos y la articulación de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el desarrollo De hecho, algunas de las ordenes del a quo desconocen: i) que muchos propietarios tienen derechos adquiridos con justos títulos en la reserva forestal y en la franja de adecuación, tanto porque tienen licencias válidamente otorgadas y no han construido como porque construyeron cumpliendo todos los requisitos de ley, tal y como se analizará más adelante; ii) que existen cambios irreversibles en las condiciones del suelo en ciertas áreas de la reserva y de la franja de adecuación, lo cual llevó al Ministerio de Ambiente a sustraerlas de la reserva; y iii) que existe un principio de sostenibilidad fiscal en cuya virtud las autoridades judiciales están obligadas a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan, y que llevó a la creación del incidente de sostenibilidad fiscal…La Sala encuentra razonable el requerimiento de la CAR, en el sentido de que no se debe ordenar la demolición de todas construcciones hechas a partir del 29 de noviembre de 2005, pues no puede hacerse una distinción radical entre las viviendas construidas antes y después de la medida cautelar decretada en esa fecha, para que unas u otras sean demolidas, sin consideración de las anotaciones registrales que las afectaran con la reserva forestal protectora o de otras pruebas que permitan constatar de manera inequívoca que los propietarios, poseedores o tenedores de las mismas conocían de la afectación del inmueble al área protegida… Además, no puede desconocerse la realidad social que afecta la reserva, pues como lo consignó el informe de consultoría 2 305 BIRF realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos La vivienda es el principal uso del suelo en la franja. Predominan las viviendas de estratos 1 y 2 con 86% del total de viviendas… por lo que desconocer esta realidad dejaría expuesta a una población vulnerable y ocasionaría una grave situación social, económica y de salubridad que iría en contravía de lo pretendido en esta acción… El concepto de derecho adquirido para efectos de este fallo hace relación a las licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo todos los requisitos de ley. Bajo el anterior contexto, la Sala encuentra que deben respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo. No obstante lo anterior, no se reconocerán derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva… En síntesis, se advierte que existen derechos adquiridos que la Sala debe proteger en la parte resolutiva de esta sentencia…Lo anterior no excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora –no en la franja de adecuación-, porque revistan especial importancia ecológica que amerite que su propiedad sea Estatal. 

NOTA DE RELATORIA: Acerca de los efectos de la sentencia que son susceptibles de análisis por incidente de impacto fiscal ver, Corte Constitucional sentencia C – 288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la garantía constitucional de los derechos adquiridos, ver Corte Constitucional sentencia C – 488 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 

ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Se puede excepcionalmente realizar construcciones de obras de infraestructura / CONSTRUCCIONES EN LAS ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Debe contar con licencia ambiental / LICENCIA AMBIENTAL – Es la autorización que otorga la autoridad ambiental. 

Existe la posibilidad de que excepcionalmente se realicen construcciones de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, siempre que se cuente con licencia previa que se otorgará por la autoridad competente…En efecto, según lo dispone el artículo 50 de la Ley 99 de 1993 la licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada…Justamente el artículo 8 del Decreto 2820 de 2010…consagra la competencia del Ministerio del Medio Ambiente para otorgar o negar de manera privativa la licencia ambiental para los proyectos, actividades y obras que afecten las áreas del Sistema de Parques Nacionales o que se realicen al interior de las áreas protegidas públicas nacionales de que trata el Decreto 2372 del 1 de julio de 2010…Sin embargo, la Sala no desatenderá lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, y por ello instará al Ministerio de Ambiente a que señale las actividades que ocasionan bajo impacto ambiental y que además generan beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. Ello, debido a la importancia que conlleva la construcción de instalaciones públicas rurales destinadas a brindar servicios de educación básica y puestos de salud, en concordancia con las consideraciones que para el efecto fijó la Corte Constitucional…por la relevancia que cobra para las poblaciones campesinas que históricamente han poblado el área de reserva, tal y como ocurre con las Veredas el Verjón Alto y el Verjón Bajo, las cuales han sido habitadas desde hace más de 80 años…resulta evidente que pueden coexistir bienes de propiedad pública y privada dentro de las reservas forestales, pues la constitución de éste tipo de áreas no impide la propiedad particular de bienes inmuebles dentro de la misma, sino que limita el derecho al goce sobre los mismos, habida cuenta de que sólo podrán destinarlos al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras o protectoras, según sea el caso. 

FUENTE FORMAL: LEY 1450 DE 2011 / DECRETO 2811 DE 2974 / DECRETO 2820 DE 2010 / DECRETO 2372 DEL 1 DE JULIO DE 2010 / DECRETO LEY 2811 DE 1974. 

NOTA DE RELATORIA: Respecto del alcance de la licencia ambiental ver, Corte Constitucional sentencias C-746 de 2012 M.P. Luis Guillermo Guerrero y T- 500 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 

ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Se puede dar uso campesino a la zona de reserva forestal protegida / USO CAMPESINO EN LA RESERVA FORESTAL PROTEGIDA – El interesado debe contar con licencia ambiental / CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – Hay riesgos de deslizamiento en algunas zonas del lugar / CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – Son las autoridades competentes las encargadas de mitigar el riesgo que existe en la zona / CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – El Distrito Capital debe elaborar un Plan de reubicación de los asentamientos que amenacen ruina / PLAN DE REUBICACION DE ASENTAMIENTOS HUMANOS – Presupuestos: 

Es dable acoger las súplicas de los recurrentes en cuanto al uso campesino en el área de reserva forestal, pues es compatible con las finalidades de preservación del área protegida, y desde luego, siempre y cuando tales actividades no causen alteraciones significativas ni conlleven a su degradación, para lo cual deberán contar con otorgamiento de licencia ambiental de parte de la autoridades ambiental, actualmente ANLA, y sujetarse a la reglamentación que a esos efectos expida el Ministerio de Medio Ambiente, según lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que dispone que el Ministerio de Ambiente deberá señalar las actividades que ocasionan bajo impacto ambiental y que además, generan beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. De ese modo, será del resorte de las autoridades ambientales, en sus respectivos ámbitos de competencia, adoptar las determinaciones sobre los usos permitidos en las áreas de reserva forestal protectora que no causen alteraciones significativas, y que resulten armónicos y compatibles con su preservación, para lo cual, en todo caso, deberán sujetarlos al otorgamiento previo de licencia ambiental…el deber general de actuación que obliga a todas las autoridades del Estado, sin importar el nivel, y el cual se encuentra dirigido a impedir que se concreten amenazas o se produzcan vulneraciones a los derechos de la población…En síntesis, la Sala advierte que en el área de reserva forestal y en la franja de adecuación existen asentamientos irregulares que amenazan ruina y pueden deslizarse en época invernal, lo que representa evidente amenaza a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes… En este orden de ideas, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Distrito Capital elaborar un Plan de reubicación de asentamientos humanos, cuyo objeto será la reubicación de los asentamientos que amenacen ruina, se encuentren ubicados en la franja de adecuación y en la reserva forestal protectora y comporten riesgo no mitigable. Este Plan deberá definir (i) las áreas que comportan riesgo no mitigable; (ii) los asentamientos humanos que pueden verse afectados; (iii) las medidas que se pueden adoptar para la reubicación; y (iv) el cronograma de actividades que se deberá seguir para el efecto. 

NOTA DE RELATORIA: Sobre la prevención de desastres y los deberes de las autoridades del Estado ver, Consejo de Estado sentencia de 11 de noviembre de 2010, Exp.:17001233100020040123801, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

 

Cordial y respetuosamente.,

JUAN CARLOS ECHEVERRY NARVAEZ.

Representante legal de “FUNDACOLECTIVOS”.

fundacolectivos@hotmail.com.