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Sentencia C-630/11

 

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Corresponde a la potestad de configuración legislativa/DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No desconoce la igualdad, ni implica una regresión en materia de protección de derechos colectivos

 

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No se desconoció la reserva de ley estatutaria

 

Es claro que (i) La Ley estudiada en el presente proceso se refiere a un aspecto propio de las acciones populares, que, son en sí mismas consideradas, un derecho fundamental, político y, por supuesto, constitucional. No obstante, el objeto de la regulación (ii) no trata sobre un elemento estructural ni de los principios básicos de la acción popular; (iii) no se refiere a los contenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales; (iv) no regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho; (v) no contempla medidas que afecten los ámbitos centrales de la red de protección que otorga el derecho; (vi) no es una regulación que se ocupe de manera integral de la acción popular en sí misma considerada; (vii) ni de los principios que la rigen. En tal medida, considera la Corte que no se desconoció la reserva de ley estatutaria.

 

ACCIONES POPULARES-Deber de solidaridad social en la defensa de los intereses de la comunidad

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia

 

INCENTIVO ECONOMICO DE LAS ACCIONES POPULARES-Derogatoria

 

DEROGATORIA DE INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Objetivo del legislador

 

El objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia.  Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente.

 

DEROGATORIA DE INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Modalidades en relación con las reglas de vigencia/DEROGATORIA EXPRESA-Concepto/DEROGATORIA TACITA-Concepto

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione

 

ACCIONES POPULARES-Contenido y alcance

 

ACCION POPULAR Y DE GRUPO-Son medios que muestran el intento por superar las limitaciones del individualismo egoísta del modelo del estado liberal clásico

 

ACCIONES POPULARES-Se relacionan con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad/CONSTITUCIONALIZACION DE LAS ACCIONES POPULARES-Dimensión 

 

La consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño. El modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en los asuntos diarios de las personas, como forma de garantizar el mínimo vital en una sociedad compleja contemporánea y globalizada. Esta mayor intervención de las instancias estatales en la vida pública, a través de los asuntos de importancia social, conlleva a su vez una profundización de los derechos de participación política en democracia, entendidos como herramientas que garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La posibilidad de representar causas públicas, en tal contexto, supone, no sólo una expresión de las libertades individuales y de participación democrática reforzada ante un estado con funciones de intervención social, sino también, una manifestación del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido que la constitucionalización de estas acciones obedeció “[…] a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la  Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”.

 

ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia de la intervención activa de los miembros de la comunidad en defensa de los intereses colectivos/PARTICIPACION EN EL ESTADO DE DERECHO-Dimensiones

 

Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria. […] Esa participación tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano”.

 

DERECHO POLITICO A SER ELEGIDO O EJERCER UN CARGO PUBLICO-Deberes especiales/EJERCICIO DE DERECHOS POLITICOS-Implica asumir cierto tipo de deberes y responsabilidades

 

DERECHOS COLECTIVOS-Importancia

 

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político que afecta el autogobierno en un sentido amplio

 

ACCION POPULAR-Derecho político fundamental/ACCION POPULAR-Concepto/ACCION POPULAR-Objetivo principal

 

La jurisprudencia constitucional ha recordado que la acción popular es un derecho político constitucional, en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo de poder sean adjudicables. Ha recordado que la acción popular es uno de aquellos “[…] instrumentos que forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente más fuertes.”  En el mismo sentido, ha indicado que el modelo de democracia participativa no restringe la política a las votaciones y a los debates y procesos que se adelanten en las Corporaciones de representación democrática. Ha sostenido que según el “[…] nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común  de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.” Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas “[…] como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).” Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.  Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares

 

ACCIONES POPULARES-Importancia en el orden constitucional vigente

 

MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites

 

El Congreso de la República, por mandato constitucional, tiene la facultad de hacer las leyes.  Como resultado de esta cláusula general de competencia, otorgada por la propia Constitución, el legislador goza de una amplia libertad para determinar y establecer la configuración normativa que debe regir nuestro país.   Dicha libertad se encuentra realzada en la posibilidad discrecional para (i) expedir las leyes in genere, (ii) interpretarlas, (iii) reformarlas y (iv) derogarlas.  No obstante lo anterior, dicha libertad debe estar de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitución señale, como cuando se le asigna a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (art. 121 C.P.), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la configuración del legislador sobre asuntos específicos. En el ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso de la República puede remitirse a otras normas, derogarlas, reiterar el contenido de otras leyes; y no por ello está desbordando sus competencias constitucionales. Puede reorganizar y reestructurar el derecho legislado así como los Códigos, acondicionándolo a las necesidades y conveniencias que se tengan.  Aunque constitucionalmente existe una enumeración respecto de las funciones del Congreso de la República (art. 150), esta Corte ha señalado que dicha lista no es taxativa y, por el contrario, el Congreso puede expedir una ley que no necesariamente encaje dentro de las atribuciones específicas señaladas. El celo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue reservar democráticamente, mediante las leyes, ciertos y diversos temas, no lo contrario, expulsar del seno del congreso la definición de los debates legislativos.

 

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Ambitos en que se desarrolla

 

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA PROCESO-Alcance

 

Son varios los ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con las formas propias de cada proceso. En efecto, la Constitución le otorga al legislador  una extensa potestad para regular las formas  propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en las cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan entre las partes.  Esta competencia del Congreso de la República para determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1° y 2° del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta Corporación ha señalado: “La cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, lo habilita con amplio margen de configuración, a regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. Esta atribución constitucional es muy importante, en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta Corporación, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los asociados. De allí que las normas procesales, propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y por la protección de los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos. Así, mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.

 

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA RESPECTO DE LA DEROGATORIA DE NORMAS-Contenido/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para derogar legislación preexistente/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cristalización negativa de facultad legislativa

 

Otro de los campos en los cuales el Congreso de la República goza de un amplio margen de configuración normativa es respecto de la derogatoria de normas. Ciertamente, acorde con el artículo 150-1 constitucional, al legislador le corresponde hacer leyes y a través de ellas las puede interpretar, reformar o derogar.  En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia; “La facultad para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual se  le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o  la conveniencia. ‘Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.’ Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De este modo, ‘la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto -en este caso el Congreso de la República- no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política.

 

POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Legislador actual no puede atar al legislador del mañana/POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-No es absoluta/BENEFICIOS O INCENTIVOS-Posibilidad de derogatoria

 

Como lo ha dicho la Corte Constitucional en el pasado “el Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana”; pues ello “anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”. La potestad derogatoria del Congreso, no es absoluta; el Congreso de la República se encuentra atado a la Constitución, norma de normas, y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales. En consecuencia, la expedición de una norma derogatoria permite ser controlada por el tribunal constitucional por cuanto debe estar ajustada a la Constitución.  Relacionado con los beneficios o incentivos y la posibilidad de derogatoria, esta Corte ha señalado: “[…] bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral, por cuanto petrifica el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías del presente.  Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto”.

 

MARGEN DE CONFIGURACION E INCENTIVO PARA LAS ACCIONES POPULARES-Jurisprudencia constitucional

 

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS  SOCIALES-Contenido/PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD-Finalidad

 

PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD-Criterios para determinar en que casos se desconoce

 

La jurisprudencia ha consolidado una serie de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o prohibición de regresividad–, expuestos y sintetizados en los siguientes términos, “[…] cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja.  En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando  se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional”. Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;  (3)  cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad). Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad.

 

ACCIONES POPULARES-Naturaleza jurídica/ACCIONES POPULARES-Relación intrínseca con los derechos e intereses colectivos/PROTECCION DEL INTERES COLECTIVO-Está intrínsicamente vinculada con garantías subjetivas fundamentales/ACCION DE TUTELA-Criterios para determinar su procedencia cuando se afectan derechos colectivos

 

PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Incidencia en la eficacia de derechos sociales

 

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Y DERECHOS SOCIALES-Diferencias

 

DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-No es una norma que establezca un estándar de protección de algún derecho social/DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-Es una medida que no puede ser considerada regresiva/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla

 

La derogación del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político: interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley. Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.

 

DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-No es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político

 

FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Regulación/FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Fuentes de financiación/FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Funciones

 

COMPENSACION POR LA DEFENSA DE LOS INTERESES COLECTIVOS Y PROMOCION O RECOMPENSA POR HABER LLEVADO ADELANTE LA DEFENSA DE TALES INTERESES-En ambos casos se trata de montos de dineros, pero representan cosas muy distintas

 

Referencia: expedientes acumulados D-8392 y D-8405

 

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’.

 Respetuosamente.,

JUAN CARLOS ECHEVERRY NARVAEZ.

Director de “FUNDACOLECTIVOS”.

Actor:

Omar Alberto Franco Becerra (expediente D-8392), Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador (expediente D-8405)

 

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

 

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011)