CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil trece (2013).

EDICTO  19 JULIO 2013.

Magistrada Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Ref.: Acción Popular 760012331000 2010 02041 01

Actor: HAROLD WALTER PALACIOS GARCÍA

                

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-, contra la sentencia de 28 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES.

I.1.- El señor HAROLD WALTER PALACIOS GARCÍA, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicitó la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, presuntamente vulnerados por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA  -CVC-.

 

I.2. Hechos

Manifestó el actor que en las instalaciones donde funciona la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-, las personas en situación de discapacidad (silla de ruedas) tienen un difícil acceso, por la existencia de barreras arquitectónicas.   Afirmó que dicha entidad no cuenta con rampas de acceso según las especificaciones técnicas correspondientes, ni en la entrada principal, ni en la del servicio al cliente y tampoco dispone de ascensores en el interior de sus instalaciones para acceder a los otros pisos.

 

I.3. Pretensiones

El actor solicitó el amparo de los derechos colectivos y, en consecuencia, que se ordene a la entidad accionada, la construcción de rampas de acceso en su entrada principal y en la del servicio al cliente y, además, la instalación de ascensores que permitan el fácil acceso y tránsito de las personas en situación de discapacidad que se encuentren en el interior del edificio.

I.4.- DEFENSA.

La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC, actuando por conducto de apoderada, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda.  Adujo que la Corporación cumple a cabalidad con las directrices consagradas en los artículos 44 y 48 de la Ley 361 de 1997.

Expresó que el actor no probó la vulneración de derechos e intereses colectivos por parte de la entidad demandada, pues la construcción de rampas no es la única solución que establece la Ley 361 de 1997 para la eliminación de barreras o impedimentos que permitan el ingreso de las personas en situación de discapacidad a los establecimientos con atención al público, ya que existen otras soluciones, como la construcción de una puerta de acceso debidamente señalizada, el acceso a la página web de la entidad y la adecuación de una Oficina de Atención y Servicio al Cliente, entre otras. De acuerdo con dichas condiciones, afirmó que no se requiere del desarrollo de unas rampas de acceso, lo que por el contrario puede resultar innecesario o superfluo para las personas en situación de discapacidad. Manifestó que debe negarse el incentivo solicitado por el actor, de conformidad con la Ley 1425 de 2010, publicada en el Diario Oficial núm. 47937 de 29 de diciembre de la misma anualidad y la sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso rad. 2004 – 00917 – 01, demandante Sergio Sánchez, demandado el Municipio de Topaipí, Consejero Ponente, doctor Enrique Gil Botero.

 

Finalmente, propuso las siguientes excepciones:

 

FALTA DE LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR PASIVA.

Indicó que los artículos 5º de la Ley 9ª de 1989, y, 3º y 4º del Acuerdo 01 de 1998, definen el espacio público como los elementos que hacen parte del mobiliario urbano y su destinación a la circulación peatonal, pero no hacen referencia a la accesibilidad a un establecimiento de comercio, en consecuencia, la Corporación demandada no debe ser la llamada a responder por la protección del derecho colectivo reclamado, toda vez que la entidad competente es el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, quien es el encargado de dar los conceptos para la adecuación de los andenes a través de las Curadurías Urbanas; además, recalcó que quienes deben adecuar tales espacios son los propietarios de los inmuebles.

 

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR POR FALTA DE NEXO CAUSAL ENTRE EL MOTIVO ALEGADO Y LA SITUACIÓN DEL ACTOR.

Precisó que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC- se rige por normas, preceptos y trámites que deben agotarse obligatoriamente, por lo cual no puede pretenderse la realización de una determinada obra mediante el uso de una acción popular, en la que se alega un falso perjuicio o vulneración de derechos.

 

LA INEXISTENCIA DE CAUSA PARA DEMANDAR A LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- DAR PACIFICO OESTE.

Precisó que la demandada ejerce sus funciones de manera eficaz y permanente a toda la comunidad en general, incluyendo los que se encuentran en algún tipo de situación de discapacidad, por lo tanto la acción impetrada por el actor carece de objeto fáctico y fundamentos jurídicos que sustenten una eventual o permanente vulneración de derechos colectivos.

 

I.5. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO.

El 26 de mayo de 2011 se llevó a cabo la audiencia pública consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida, por la inasistencia de la parte actora.

 

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

 

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 28 de octubre de 2011, no se pronunció respecto a las excepciones invocadas, por considerar que hacían parte del fondo del asunto y accedió parcialmente las súplicas de la demanda.

 

Manifestó que la Corte Constitucional ha establecido la necesidad de brindar un trato especial a las personas en situación de discapacidad y ha señalado que la omisión a este trato especial puede constituir una medida discriminatoria. Lo anterior, por cuanto la no aplicación de la diferenciación positiva en el caso de las personas en situación de discapacidad, permite que la condición natural de desigualdad o desprotección en que se encuentran se perpetúe, situación que les impide, entonces, participar e integrarse en las actividades sociales, para poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones.  Resaltó que la Constitución Política y la Ley garantizan el bienestar de las personas con limitaciones, estableciendo condiciones mínimas de desplazamiento al interior de las edificaciones, ya sean de propiedad de particulares o del Estado.  Puso de presente que el Consejo de Estado, en fallo de 28 de septiembre de 2006, Consejero Ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade, expresó que la efectividad de los derechos de accesibilidad y movilidad de los discapacitados no es algo que pueda lograrse de manera automática e inmediata, ya que es necesaria la realización de un estudio técnico y de planeación, debido a que muchas de las infraestructuras que necesitan ser reformadas, han sido consideradas como patrimonio arquitectónico de la Nación.   Explicó que en virtud de lo anterior, el deber legal es claro y se materializa mediante la instalación o adecuación, entre otras cosas, de rampas y ascensores que faciliten la movilidad de las personas con limitaciones motoras.     Afirmó que una vez estudiado el material probatorio, se pudo concluir que las instalaciones donde se encuentra ubicada la entidad demandada, no cuenta con la infraestructura necesaria para que las personas con algún tipo de limitación física puedan ingresar a la dependencia y tan así es que para acceder a la misma se debe sobrepasar un peldaño, que pese a ser de pocos centímetros de alto, para una persona que se encuentra en silla de ruedas puede significar un obstáculo para su ingreso.   Argumentó que la edificación objeto de análisis, contiene barreras físicas, que limitan el acceso a las personas con movilidad reducida, como es el caso de la existencia de un gran número de escalones para llegar a las demás dependencias de la entidad, incluidos los baños y salidas de emergencia que se encuentran en el segundo piso.

 

Finalmente, ordenó a la demandada que en un término de dos meses, procediera a realizar un estudio arquitectónico para adecuar sus instalaciones de conformidad con lo dispuesto en la Resolución núm. 14861 de 1985 y la Ley 361 de 1997, para asegurar la integración social de las personas en condición de discapacidad o con alguna limitación física y de esta manera, garantizarles la accesibilidad segura a las edificaciones en que se presta un servicio público; además, que las recomendaciones dadas por el arquitecto, deben ser implementadas a más tardar dentro de los 6 meses siguientes.

De otra parte, ordenó a la entidad como medida transitoria, que en un plazo de tres meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adecue para las personas que se encuentren en situación de discapacidad, un punto de atención en el primer nivel de la edificación ubicado en la entrada principal y, así mismo, instale medidas de protección, señalización y alarmas para casos de emergencia.

 

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

 

La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca “CVC”, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del a-quo, en consideración a lo siguiente:

Adujo que durante el proceso se demostró que la demandada cuenta con una infraestructura y herramientas para la prestación de un excelente servicio a toda la comunidad en general, es decir, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.   Expresó que se evidenció que el ingreso y salida de personas en situación de discapacidad del establecimiento al andén peatonal, se podía efectuar sin la necesidad de acudir a las escaleras de la entrada principal.   Resaltó que la única puerta de acceso que se encuentra ubicada en la parte de la entrada de la entidad, tiene una medida que no excede los 8 centímetros, lo cual no apremia la necesidad de realizar una rampa de acceso con escalones y pasamanos tal y como lo exige la norma, puesto que ello no imposibilita el ingreso de las personas con movilidad reducida, ya sea en silla de ruedas o con muletas.    Explicó que existe un muro o sardinel que se encuentra como parte del andén peatonal, por lo que al tratarse de una zona de espacio público, tiene la limitante de realizar algún tipo de adecuación física.   Reiteró que la construcción de rampas no es la única solución que establece la Ley 361 de 1997 para la eliminación de barreras o impedimentos del ingreso de personas en situación de discapacidad, puesto que se pueden prever otras soluciones como ocurre en el presente caso, donde el edificio cuenta con una puerta de acceso adicional provista por la entidad, por lo que no se requiere el desarrollo de una rampa que puede resultar innecesaria o superflua para los minusválidos.

 

IV.- ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, solicitó que se confirme el fallo impugnado.  Afirmó que en el sub lite se demostró que las instalaciones en donde funciona la Corporación demandada, no cumplen con las especificaciones señaladas por las diferentes normas para facilitar la movilidad y los desplazamientos seguros de las  personas en situación de discapacidad o con limitación de movilidad, tanto al ingreso como dentro de sus instalaciones, lo cual, quedó evidenciado en las fotografías, videos, la visita técnica y la inspección judicial realizada en las instalaciones mencionadas, pruebas obrantes en el expediente.   Argumentó que en la parte externa la edificación hay un peldaño de 15 centímetros que obstaculiza el acceso a personas en situación de discapacidad y que la puerta ubicada allí es estrecha, pues las medidas de la misma impiden un fácil o libre desplazamiento y circulación de personas en sillas de ruedas.     Agregó que la única forma de acceder al segundo piso del edificio, es a través de unas escaleras que le impiden el desplazamiento a las personas con las discapacidades mencionadas.     Consideró que las medidas ordenadas por el Tribunal no resultan superfluas, sino que por el contrario, pertinentes, dadas las características especiales de la construcción y la necesidad de contar con estudios técnicos, los cuales recomienden una solución efectiva para garantizar los derechos de las personas en situación de discapacidad.    Que también resulta adecuada la instalación de un punto de atención para las personas en situación de discapacidad en el primer nivel del edificio, porque de esta forma se resuelve de manera inmediata una de las consecuencias que generan las barreras arquitectónicas allí ubicadas, que impiden acceder al segundo piso, lo cual puede complementarse con las medidas de protección, señalización, instalación de alarmas para casos de emergencias y el reglamento de atención de instalaciones.

 

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

 

La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.   De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, la Sala encuentra que, en efecto, existió vulneración de los derechos colectivos alegados por el actor, como consta en la inspección judicial obrante a folios 69 y 70 del Cuaderno Principal, de la cual se extrae lo siguiente:

 “… El Despacho se traslada al lugar objeto de la inspección judicial ubicado en la carrera 2B No. 7-26, donde se constata la existencia de un andén aproximadamente de 12 centímetros de altura, el cual es necesario pasar para acceder tanto a la Oficina de Atención al Cliente como a la puerta principal de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC. De igual manera se observa una escala de un peldaño de aproximadamente 15 centímetros de altura. Una vez dentro de las instalaciones donde funciona la entidad accionada se encuentra una escalera que permite acceder al segundo piso, con tres escalones, un descanso y 10 escalones más de 15 centímetros de altura y una elevación de 45 grados, el acceso a los baños tanto de hombres como de mujeres está precedido de un escalón con una medida de 15 centímetros de altura. Culminando el recorrido existe la ruta de evacuación donde se debe sortear una escalera de 15 peldaños con 18 centímetros de altura cada uno y una elevación de 55 grados…”

No obstante tal vulneración, se presenta una carencia actual de objeto, toda vez que según lo manifestado por la accionada, las instalaciones donde funcionaba la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, fueron desocupadas por orden de la Dirección General, y actualmente la entidad funciona en una moderna edificación ubicada en la Calle 8 Núm. 2B – 22, Pisos 3 y 5 del Edificio Puerto Verde, Buenaventura – Valle del Cauca, la cual cumple de manera adecuada con todas las requisiciones arquitectónicas y lo ordenado por la Ley 361 de 1997 y la Resolución 14861 de 1985.

La Sala en reiterados pronunciamientos ha establecido que cuando se presenta la carencia actual de objeto o hecho superado, en el curso de una acción popular, no debe ser negado el incentivo, dado que quien vulnera el derecho colectivo, una vez se le notificó de la demanda, realizó todas las actuaciones tendientes a restablecer las cosas a un estado de normalidad. Sin embargo, es necesario que se pruebe la existencia de la amenaza o vulneración del derecho, pues si ello no ocurre, procede su denegación.

Al respecto, la Sección Primera en sentencia de 10 de mayo 2007 (Exp 2003-03003-01. MP GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO), precisó:

 “Cuando se presenta la carencia de objeto o el hecho superado en el curso del trámite de una acción popular, por regla general no debe negarse el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 teniendo en cuenta que el responsable del comportamiento vulnerador de derechos colectivos, una vez notificado de la demanda, hizo todo lo necesario para restablecer las cosas a un estado de normalidad que disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Ello por cuanto el restablecimiento del derecho o derechos conculcados se produjo con ocasión de la intervención del actor popular.  Sin embargo, no debe perderse de vista que para la procedencia del incentivo es necesario contar con la prueba de la existencia de la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, sin lo cual, muy a pesar de la sustracción de materia, no procede el reconocimiento de aquel.  Así lo ha establecido la Sección Primera en diferentes sentencias; entre ellas en el fallo del 6 de agosto de 2004, Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Expediente Núm. 15001-23-31-000-2002-03657-01.  El referido planteamiento también quedó reflejado en el fallo del 21 de julio de 2004, con ponencia del mismo Consejero, Expediente Núm. 15001-23-31-000-2002-00307-01, el cual giró en torno a un caso en el que si bien el obstáculo en la vía que motivó el ejercicio de la acción popular fue removido luego de la notificación de la demanda, también se estableció que la existencia del mismo no ofrecía riesgo alguno para la comunidad. 

Conviene igualmente recordar que frente a la cesación de la vulneración impugnada, hecho superado, o carencia de objeto, ocurrida en el curso del trámite de la acción popular, inicialmente la Sección Primera optó por declarar uno de esos tres acontecimientos, cuando verificaba su configuración, sin incluir decisiones adicionales, o confirmaba las decisiones de ese mismo tenor dictadas en primera instancia si las estimaba fundadas.  Empero con miras al reconocimiento del incentivo a favor del actor, lo cual se hace en la sentencia que acoja las pretensiones, según mandato del artículo 34 de la Ley 472 de 1998,  tal criterio fue sustituido por el actualmente vigente, según el cual, se reconoce la ocurrencia de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aunque se advierte que en el curso del trámite de la acción dicha afectación cesó o dejó de tener efectos y se concede el condigno incentivo.”

Para la Sala la presente acción fue determinante para que la entidad demandada emprendiera las acciones necesarias para trasladarse a un nuevo edificio que garantizara la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad.  Precisa la Sala que es necesario exhortar a la entidad accionada para que verifique el estado actual del Edificio Puerto Verde, nueva sede de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, frente a la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad. 

Respecto del incentivo, la tesis de la Sección Primera ha sido la de considerar que es de carácter sustancial, no procesal. De ahí que si el derecho colectivo se ampara en virtud de la actividad desplegada por el actor, éste tendrá derecho al mismo siempre y cuando la demanda se haya incoado con anterioridad a la promulgación de la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010.

Así lo precisó la Sala en sentencia de 18 de mayo de 2011 (Expediente núm. 2005-00232, Actora: Rocío Meza Jaimes, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), en la cual sostuvo:

“… En cuanto al incentivo, la Sala pone de presente que, no obstante que mediante la Ley 1425 de 2010 (29 de diciembre) fueron derogados los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, en el caso sub examine la ley posterior no es aplicable, pues su aplicación se enmarca dentro de las excepciones a la aplicación inmediata de la ley procedimental, consagradas en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 y 40 de la Ley 153 de 1887, coligiéndose entonces que únicamente podría habérsele dado aplicación a la ley posterior, por indicación expresa del legislador respecto de su retroactividad[1].

 

… En el mismo sentido la jurisprudencia del Consejo de Estado, a través de sus diferentes Secciones, se ha pronunciado  señalando el principio de irretroactividad de la ley la cual rige hacia el futuro y precisando que las normas procedimentales son de orden público y de aplicación inmediata, “con la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, respecto de los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas evento en el cual los procedimientos aplicables para hacer efectivas las normas sustanciales son las vigentes en la época en que estos se adelanten (…)”. (Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de septiembre 11 de 1998, M.P. Dr. Julio Enrique Correa, exp. 8982)…

… De lo expuesto, concluye la Sala que procede reconocer el incentivo, toda vez que la acción popular interpuesta el 22 de febrero de 2005 por Rocío Meza Jaimes fue, sin lugar a dudas, determinante para la protección de los derechos colectivos…”. (Negrillas y subrayas fuera de texto).

 

Con lo anterior la Sala quiso significar que para la acción popular iniciada con posterioridad a la vigencia de la citada Ley no hay lugar al reconocimiento del incentivo.

Como quiera que en el caso sub examine, la demanda se presentó ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura el 11 de noviembre de 2010, conforme consta a folio 2 del expediente, y fue remitido por competencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto de 30 de noviembre de 2010, esto es, antes de entrar en vigencia la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010, la misma no resulta aplicable, razón por la que concede el incentivo reclamado por el actor, pues, como ya se dijo, la acción fue determinante para el traslado a otro edificio por parte de la entidad demandada y así, cesó la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará el numeral primero de la sentencia impugnada, en cuanto amparó los derechos colectivos alegados por el actor y, revocará los numerales segundo a quinto, toda vez que no es del caso imponer orden alguna por configurarse carencia actual de objeto. Además, se le reconocerá al actor la suma de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes, a título de incentivo, conforme a lo expresado en la parte motiva de este proveído.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A:

 

PRIMERO: REVÓCANSE los numerales segundo, tercero, cuarto y quinto, y en su lugar se dispone:

DECLÁRASE que existió vulneración de los derechos colectivos alegados por el actor; empero no es del caso imponer orden alguna, por configurarse carencia actual de objeto.

 

SEGUNDO: CONFIRMASE en lo demás la sentencia impugnada.

 

TERCERO: RECONÓCESE al actor, señor HAROLD W. PALACIOS GARCÍA, la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a cargo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-

 

CUARTO: EXHÓRTASE a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-, para que verifique el estado actual del Edificio Puerto Verde, nueva sede de la entidad, frente a la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad .

 

QUINTO: Devuélvase, ejecutoriada esta providencia, el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en sesión de 26 de junio de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO  Presidente             MARÍA ELIZABETH  GARCÍA GONZÁLEZ                                         MARÍA  CLAUDIA  ROJAS  LASSO                                      GUILLERMO VARGAS AYALA

 


[1] Sentencia de 30 de octubre de dos mil tres (2003), Rad.: 85001-23-31-000-1999-2909-01 (17213), Actor: CONSTRUCA S.A., M.P. María Elena Giraldo Gómez.

Cordial y respetuosamente.,

JUAN CARLOS ECHEVERRY NARVAEZ.

Representante Legal de FUNDACOLECTIVOS.