La controversia relacionada con la ocupación indebida del espacio público por parte de vendedores informales, ha sido objeto de estudio por parte de Honorable Corte Constitucional, en abundante jurisprudencia que procederemos a explicar:

Al respecto, el artículo 82 de la Constitución Política, establece que “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.”

En concordancia con esta norma, el artículo 63 Superior, dispone que “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”

La Corte ha advertido que son legítimas “las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención.”

En complemento de lo anterior, la más alta Corporación judicial ha concluido que no es posible que los particulares exijan el reconocimiento de derechos en relación con el espacio público, como quiera que “se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable”, que se caracteriza especialmente, por excluir la posibilidad de que las personas pretendan que ingresen a su patrimonio derechos reales sobre éste.

Con relación a esta materia, la Corte en la Sentencia T-772 de septiembre 4 de 2003, señaló que “En virtud del artículo 82 de la Constitución, el Estado tiene el deber de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular…”. La consagración de este deber constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el Constituyente a la preservación de espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos miembros de la sociedad en un lugar común de interacción. Por su destinación al uso y disfrute de todos los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio público son “inalienables, imprescriptibles e inembargables” (art. 63, C.P.); esta es la razón por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del espacio público para hacer uso de él con exclusión de las demás personas, y es deber de las autoridades desalojar a quienes así procedan, para restituir tal espacio al público en general.”

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el núcleo principal de este debate constitucional, radica, esencialmente, en la tensión que se genera a partir del deber de las autoridades estatales de proteger la integridad del espacio público, el cual está destinado al uso común, y prevalece frente al interés general; y la realización del derecho constitucional al trabajo de las personas que, frente al reconocimiento de la realidad que los ubica en un estado de marginalidad y exclusión del mercado laboral, sólo tienen la opción de dedicarse a actividades comerciales informales, que desarrollan en aquel.

En cumplimiento del deber constitucional y legal del Estado, de preservar el espacio público, el ordenamiento jurídico prevé diversos instrumentos de naturaleza policiva, destinados a la realización de tal fin. Sin embargo, conforme con la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, su ejercicio no puede ser irrazonable o desproporcionado, y debe observar los límites que le impone el respeto por los derechos de las personas que, si bien, ocupan indebidamente el espacio público a efecto de desarrollar actividades productivas para su subsistencia, lo hacen amparadas por la tolerancia de la administración pública, lo que les crea una expectativa fundada de estabilidad y de que su actuación se ajusta a derecho.

En esa medida, el Tribunal Constitucional ha indicado que el ejercicio de las potestades administrativas, en orden a recuperar el espacio público, debe guardar armonía y observar los demás mandatos constitucionales, especialmente, el respeto por los derechos fundamentales de quienes puedan resultar afectados por esas actuaciones. Por esa razón, en cualquier plan o política de recuperación del espacio público que adelanten las autoridades, que implique limitación de derechos para las personas que, como se ha venido señalando, desarrollan actividades informales en el mismo, para percibir recursos que les permitan subsistir, debe tener previstas medidas alternativas que las protejan. En ese sentido, la Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, señaló que:

“…las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables solo en los usurpadores del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las autoridades policivas tiene que ser razonable.”

 En ese orden de ideas, la Corte ha indicado que le corresponde al juez constitucional, analizar las circunstancias de cada caso, para determinar si las actuaciones de la administración, en materia de recuperación del espacio público, han sido razonables, en cuanto han consultado los principios constitucionales, de tal forma que los derechos de las personas que pudieren ser vulnerados por esa razón, fueron protegidos.

Específicamente, la jurisprudencia ha fijado el alcance y límites del deber de protección estatal del espacio público, estableciendo requisitos que deben observarse, en ejercicio de esa función, particularmente, frente a la ocupación indebida del espacio público por parte de vendedores informales, cuando quiera que ellos se encuentren amparados por el principio de confianza legítima, cuyo contenido y elementos pasan a exponerse:

El principio de confianza legítima que, en determinas circunstancias, cobija a los trabajadores informales que ocupan el espacio público

El artículo 83 de la Constitución Política, dispone que “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”

Con fundamento en este precepto, la Honorable Corte Constitucional ha indicado que las relaciones entre los sujetos deben estar gobernadas por el principio de buena fe, lo que significa, por una parte, que tienen el deber de proceder con lealtad en su desarrollo, y, por otra, que les asiste el derecho a esperar que los demás actúen de la misma forma. Este principio, que orienta todas las relaciones jurídicas, adquiere especial importancia, en aquellas en las que la administración pública interviene, en razón al poder público del que está investida. El principio en cita, debe iluminar todas las actividades del Estado, y del mismo se derivan otros, como el de confianza legítima.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que por virtud del principio de confianza legítima las autoridades públicas, están imposibilitadas para modificar de manera inconsulta las reglas que gobiernan sus relaciones con los particulares.

La aplicación del principio comentado, supone la existencia previa de expectativas serias y fundadas, cuyo nacimiento debe derivarse de actuaciones precedentes de la administración, que generen la convicción en el particular, de estabilidad en el estado anterior. Sin embargo, de este principio no se puede deducir que las relaciones jurídicas que generan expectativas en los administrados sean intangibles o inmutables; por el contrario, no puede perderse de vista que su utilización no implica el desconocimiento de derechos adquiridos, y solamente se aplica a situaciones jurídicas susceptibles de alterarse, de tal forma que la modificación de las mismas no puede acontecer de manera abrupta o intempestiva, exigiéndose por esa razón de las autoridades, la adopción de las medias necesarias para que el cambio de circunstancias transcurra de la forma menos traumática posible para el afectado.

Ahora bien, el principio de confianza legítima se conjuga con el principio de respeto por el acto propio, también derivado del de buena fe, según el cual, la administración pública tiene el deber “de actuar en sus relaciones jurídicas con los particulares de manera consecuente con sus conductas precedentes, de manera que los administrados no se vean sorprendidos con conductas que, por ser contrarias, defrauden sus expectativas legítimamente fundadas.”

Gracias a estos postulados, y al valor ético de la confianza que ellos incorporan, un acto intempestivo del Estado, no puede sorprender a los particulares sin tener en cuenta su situación concreta.

En ese orden de ideas, como se venía explicando, el principio de confianza legítima, se cimienta, específicamente, sobre tres bases: “(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad.”

En esa medida, este postulado obliga a las autoridades y a los particulares a guardar coherencia en sus actuaciones, a respetar los compromisos adquiridos previamente, y garantiza la estabilidad y prolongación de la situación que, objetivamente,“permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.

Lo anterior, no puede entenderse como una limitación para las autoridades estatales, que les impida tomar decisiones encaminadas a proteger los bienes públicos. Lo que ello significa, es que el Estado no puede aplicar intempestiva y sorpresivamente medidas que vulneren expectativas legítimas, o derechos en algunos casos, fundamentados en la convicción objetiva de juridicidad de la conducta desplegada.

El principio de confianza legítima, ha sido de trascendental importancia, en el tratamiento que la jurisprudencia constitucional le ha dado al tema de la ocupación indebida del espacio público, por parte de trabajadores informales.

En efecto, en aplicación de este principio, se ha procurado el respeto de los derechos de las personas que irregularmente ocupan el espacio público en ejercicio de actividades comerciales, en aquellos eventos en los que la administración, dando prevalencia al interés general, ha adelantado planes o programas para su recuperación, lo cual se ha materializado en el ofrecimiento de medidas alternativas de reubicación para aquellos que resulten afectados por estas actuaciones.

Con esta línea interpretativa, la jurisprudencia ha dado respuesta a la problemática que plantea la tensión, entre el deber del estado de recuperar el espacio público y los derechos de múltiples vendedores informales que durante extensos períodos lo han ocupan irregularmente, y que han visto desconocida su buena fe, por actuaciones intempestivas e inconsultas de las autoridades públicas, en el sentido de ordenar su desalojo. En este punto, es en el que se concilian, por una parte, el cumplimiento de los deberes estatales en la materia y los derechos e intereses de los particulares afectados por estas medidas.

Sobre este particular la Corte ha manifestado que “La denominada confianza legítima tiene su sustento en el principio general de la buena fe. Si unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente claro está, que tienen un derecho sobre aquél porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a INDEMNIZACION ni a REPARACION, como tampoco es un desconocimiento del principio de interés general.”

Lo anterior, no implica que las autoridades públicas no puedan adelantar acciones dirigidas a recuperar el espacio público, por el contrario, es su deber conforme con la Constitución y la ley. De esta forma, descendiendo en la materia de los vendedores informales que ocupan el espacio público, los planes que persigan su recuperación, deben prever la posibilidad de reubicar a los comerciantes que demuestren estar cobijados por el principio de confianza legítima, la cual se configura con actos expresos de los organismos públicos “como la expedición de licencias o permisos, sino que se concreta incluso por la tolerancia y permisividad de la administración en el ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público.”

Concretamente, en la Sentencia T-729 de agosto 25 de 2006, la Corte fijó los criterios que permiten la aplicación del principio de confianza legítima, al caso de vendedores informales, que ante la imposibilidad estatal de garantizar una política de pleno empleo, deben recurrir a la ocupación del espacio público, cobijados, frecuentemente, por una apariencia de juridicidad en razón a las acciones u omisiones de las autoridades, como por ejemplo, la expedición de licencias, o la simple tolerancia de su uso indiscriminado.

En esa oportunidad la Corte señaló que para acreditar la condición de beneficiario del principio de confianza legítima en las condiciones anotadas, debía probarse que “(i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son ajenos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes y la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio público”.

Cordial y respetuosamente.,

JUAN CARLOS ECHEVERRY NARVAEZ.

Representante Legal de FUNDACOLECTIVOS.