II.  EXPEDIENTES D-8392/D-8405   –   SENTENCIA C-630/11

      M.P.  María Victoria Calle Correa

 

“1.        Norma acusada

LEY 1425 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.

 ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, por las razones analizadas.

 3.        Fundamentos de la decisión

En esencia, los problemas jurídicos que le correspondió resolver a la Corte Constitucional en esta oportunidad, radicaron en definir: (i) si la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares, desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, que los demandantes consideran que siempre están estrechamente ligados a los derechos colectivos, al disminuir la efectividad de las acciones populares y desestimular la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad y (ii) si la supresión de esa recompensa a favor del actor popular, vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, por el presunto desequilibrio que existe entre el demandante y el demandado dentro de las acciones populares. En cuanto al cargo por violación del debido proceso, la Corte encontró que el demandante se limita a indicar que la ausencia del estímulo económico afecta ese derecho fundamental, sin explicar qué garantías propias del debido proceso resultan ineficaces o disminuidas y de qué manera incide el presunto desequilibrio entre las partes de la acción popular, más allá de la presunta desproporción de las cargas públicas, asunto que hace parte de la discusión sobre el cargo por vulneración de la igualdad. Por lo tanto, la Corte se inhibió de adoptar una decisión sobre este particular, por insuficiencia del cargo.

En primer término, la Corte puso de presente que el constituyente de 1991 elevó a rango constitucional las acciones populares y de grupo para la protección de los derechos e intereses colectivos (art. 88 C.P.). A partir de ese año, en tanto se trata de acciones públicas que es posible interponer en defensa de la Constitución y la Ley, representan una de las actuaciones específicas que puede hacer todo ciudadano o ciudadana, “para participar en la conformación ejercicio y control del poder político” (numeral 6°, artículo 40, C.P.). No obstante, también puso de presente la Corte que la Constitución, delegó de manera expresa en el legislador, la regulación de su ejercicio. De esta forma, el Congreso está facultado de un amplio margen de configuración en materia de acciones populares, que inclusive comporta la clasificación de los derechos colectivos protegidos mediante estas acciones constitucionales, siempre y cuando respete el marco normativo que le impone el orden constitucional vigente. En desarrollo de esa potestad, fue expedida la Ley 472 de 1998, de la cual forman parte los artículos 39 y 40  derogados por la ley demandada. Se trata, entonces, del ejercicio de la potestad de configuración legislativa (art. 150, numeral 2), primordialmente encomendada al Congreso de la República, que comprende no solo la atribución de expedir las leyes, sino que incorpora las de interpretarlas, modificarlas, adicionarlas y derogarlas, bien que esto último se haga expresa o tácitamente, según la clásica distinción plasmada en la Ley 153 de 1887.  La derogación de las leyes encuentra sustento en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en los nuevos consensos políticos que alcancen las mayorías parlamentarias, en un contexto de democracia constitucional, participativa, deliberativa y respetuosa de los derechos de las minorías políticas. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que “en materia legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues el fundamento constitucional del principio lex posterior derogat anteriori’”. Por supuesto, se insiste, el ejercicio de la facultad legislativa no es absoluta, está sujeta a los límites previstos en la Carta Política y el bloque de constitucionalidad, y en consecuencia al control constitucional, sin importar si se trata de una norma legal derogatoria, como ocurre en el presente caso. 

Conforme a lo anterior, la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que implica la supresión del incentivo económico que se reconocía al actor de acciones populares, corresponde al legítimo ejercicio de la potestad de configuración legislativa de que goza el Congreso de la República que comprende de manera general, la facultad para derogar las leyes y específicamente, de la delegación expresa contenida en el artículo 88 de la Carta, para regular íntegramente las acciones populares. La medida legislativa estudiada (suprimir el incentivo) es un uso legítimo de la facultad de configuración y regulación del Congreso de la República, pues no contempla una carga irrazonable y desproporcionada para las personas que ejerzan su derecho a interponer una acción popular.

Ahora bien, la circunstancia de que la Corte Constitucional haya declarado exequibles los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que se derogan por la ley demandada (Sentencia C-459/04), no significa que tales normas se hubieran convertido en inmutables y por tanto, que no pudieran ser objeto de modificación, adición o derogación por parte del Congreso. Menos aún, puede aducirse la violación del principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la Carta que prescribe algo distinto, como es que la declaración de inexequibilidad (no de exequibilidad) de una norma por razones de orden material, que produce su exclusión del ordenamiento jurídico, implica la prohibición de su reproducción mientras subsistan en la Constitución los preceptos vulnerados. De ninguna forma significa que toda disposición legal declarada exequible deba permanecer sin modificación alguna en el ordenamiento, lo cual desconocería la cláusula general de competencia del Congreso para derogar leyes y conduciría a la petrificación de la legislación. Por ello, la Corte aclaró que el establecimiento o supresión de un incentivo económico para el actor popular se enmarca en el ámbito de configuración legislativa de las acciones populares.

Para los demandantes y los intervinientes, suprimir los incentivos conlleva la imposición de cargas irrazonables y desproporcionadas a los actores populares, en tanto los gastos en que pudiere incurrir tendría que asumirlos, convirtiéndose en muchos casos en una barrera para el ejercicio del derecho a interponer la acción. El argumento no es de recibo para la Corte, por cuanto si bien la decisión del legislador fue retirar el incentivo de las acciones populares de la regulación de las mismas, ello no obsta para que de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el juez pueda reconocer las costas del proceso. En otras palabras, la medida legislativa adoptada consistió en suprimir el incentivo de las acciones populares, no en imponer costos a las personas que las ejercen.

Para la Corte, tampoco puede considerarse que la derogación del estímulo económico que existía a favor del actor popular constituya una medida regresiva, que desconozca derechos adquiridos o equivalga a la derogación de las acciones populares como mecanismo constitucional de protección y defensa de los derechos colectivos. En primer lugar, el incentivo previsto inicialmente en la Ley 472 de 1998 no constituye en sí mismo un derecho subjetivo del actor, una especie de “derecho adquirido” no susceptible de ser afectado por el legislador. Esta Corporación ha señalado que el carácter público de las acciones populares determina que su ejercicio supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, otorga la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. De este modo, la carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que no le es inherente un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo y por tanto, no constituye un elemento estructural de las acciones que demandan la protección de derechos colectivos, sino un instrumento accesorio que inicialmente se previó por el legislador, en el comienzo de un mecanismo novedoso en cuanto a la titularidad y rango constitucional de la acción, como una forma de mover a los ciudadanos a interesarse en actuar en la defensa de intereses de la comunidad. En segundo lugar, la Corte señaló que no puede hablarse en este caso de regresividad de los “derechos sociales” (Título II, Capítulo II de la C.P.), pues aunque en ocasiones pueden coincidir con los “derechos colectivos” (art. 88, Ley 472 de 1998), su concepto y alcance es diferente y el hecho de que se reconozca o no el incentivo para el actor popular no supone que haya un desmejoramiento en la protección de unos u otros. Máxime cuando la motivación del Congreso de la República al derogar el incentivo, lejos de restringir el goce efectivo del derecho a interponer acciones populares, fue la de evitar los efectos perversos que la regulación de este incentivo traía en favor del actor popular, lo que a juicio de dicho foro de representación democrática, generaba problemas  en la defensa y promoción de los intereses colectivos.  

Lo anterior evidencia, que tampoco el incentivo económico que la Ley 472 de 1998 le reconoció en un comienzo al actor popular, puede considerarse que haga parte del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia en materia de acciones populares, ya que de él no depende, por ejemplo, la titularidad de la acción, elemento éste que sí es fundamental en el impulso del mecanismo de protección de los derechos colectivos. No debe olvidarse que la Constitución Política consagra el deber de toda persona de actuar conforme al principio de solidaridad (art. 95.2), que es uno de los pilares del Estado social de derecho (art. 1º C.P.), en virtud del cual, se tiene la obligación de actuar en defensa de derechos que no afectan sólo al individuo, sino a la comunidad. En este sentido, que el legislador regule las acciones populares, cuyo propósito es reclamar la defensa de los derechos colectivos para su protección oportuna, con base en el principio de solidaridad, antes que con base en la expectativa de una remuneración, no es contrario a la Constitución Política. Esa finalidad coincide con una de las metas constitucionales más importantes, cual es, precisamente la promoción del principio de solidaridad. 

En cuanto al derecho a la igualdad, no cabe argüir el desequilibrio de las partes en la acción popular como argumento a favor del pago de una recompensa al actor. De ser así, cabría predicar la misma razón respecto de otras acciones ciudadanas, como la acción de inconstitucionalidad, nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa o la acción de cumplimiento. En todo caso, como se dijo, los gastos en que pudiere incurrir el actor de la acción popular forman parte de las costas procesales que deben serle reconocidas.

Por lo expuesto, la Corte concluyó en la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010. 

4.        Salvamento de voto y aclaraciones de voto

El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva salvó su voto respecto de la decisión de exequibilidad, porque considera, como lo expuso en la ponencia original, que el incentivo en la acción popular cumplía diversas funciones, que iban más allá de la recompensa al actor popular.  Así, ese instrumento (i) compensa los esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular para agenciar derechos e intereses colectivos; (ii) estimula la presentación de acciones en la defensa de esos derechos e intereses, a la vez que desincentiva a los agentes que los vulneran, en razón de la posibilidad de su exigibilidad judicial; (iii) equipara a las partes dentro de la acción popular, que como regla general se encuentran en situación de desventaja evidente de medios y oportunidades; y, (iv) permite redistribuir recursos a favor de la exigibilidad de derechos sociales y colectivos a favor de las poblaciones más vulnerables, a través del financiamiento del Fondo para la Defensa de Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. 

De otro lado, el magistrado Vargas Silva advirtió que la mayoría no admitió que los derechos e intereses colectivos, tienen tanto facetas prestacionales como vínculos inescindibles con la eficacia de los derechos sociales.  De este modo, a partir de la jurisprudencia actual de la Corte, (C-372/10) resultaba forzoso concluir que las acciones destinadas a la exigibilidad judicial de esos derechos e intereses están cobijadas por el principio de progresividad y prohibición correlativa de regresividad.  La ausencia del incentivo en la acción popular, como ya había sido expresado en sentencia de la Corte (C-459/04), genera una carga desproporcionada al actor popular, puesto que carecería de posibilidad material de defender derechos e intereses colectivos, labor que va más allá de la presentación de la demanda, pues incorpora otras múltiples tareas. Y, que la eliminación del incentivo desvirtúa finalidades de equiparación y redistribución, lo cual conlleva graves consecuencias a la efectividad, en términos materiales y no simplemente formales de la acción popular, en especial para las comunidades en circunstancias de marginalidad o debilidad.

Es erróneo, en criterio del magistrado Vargas Silva, que ante una medida regresiva como la contenida en la norma demandada, el argumento sea considerar que esas reglas recaen dentro del amplio ámbito de configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales y, en particular, de la acción popular.  La regla de decisión adoptada es paradójica, pues permitiría concluir que cuando la Constitución confiere reserva de ley a una materia particular, debe comprenderse que la competencia del legislador para regularla es absoluta. Esto es inadmisible, pues ninguna facultad en el Estado Social y Democrático de Derecho tiene ese carácter.  En cambio, para el caso presente resultaba claro que la medida legal no era necesaria, en tanto los abusos verificados en la acción popular podían ser atacados con otras medidas menos gravosas, como el fortalecimiento de mecanismos sancionatorios a demandantes temerarios, existentes en la legislación vigente sobre acciones populares, o la prescripción de reglas que confirieran al juez la facultad de determinar el monto y procedencia del incentivo en cada caso concreto, de forma directamente proporcional a la actividad desplegada por el actor popular y el grado de beneficio de la sentencia en la vigencia de los derechos e intereses colectivos.

Finalmente, el magistrado Vargas Silva evidencia que la eliminación de los incentivos en las acciones populares tiene graves consecuencias, tanto en términos del acceso material a la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos, como respecto de la vigencia misma de esas garantías constitucionales.  Esto último en el entendido que la imposición de cargas irrazonables y desproporcionadas para el agenciamiento en sede judicial de los derechos e intereses colectivos, crea un innegable incentivo para que aquellos que logran beneficios de su vulneración, inicien o continúen con ese comportamiento social, salvaguardados en la confianza que, merced las barreras materiales anotadas, se mantendrán al margen de toda responsabilidad constitucional.

Los magistrados Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla se reservaron la posibilidad de presentar una eventual aclaración de voto, en relación con los fundamentos de la decisión de exequibilidad de la Ley 1425 de 2010.”