SEXTO: CARGO POR VICIO MATERIAL DE COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO.

Sobre éste último cargo, argumento que los artículos (1ro) y (2do) de la ley 1425 del año 2010, por medio de los cuales se derogaron los artículos 39 y 40 de la ley 573 de 1998  y todas las disposiciones que le sean contrarias, son inexequibles por adolecer de graves vicios materiales de competencia y procedimiento en su formación, al vulnerar los requisitos consagrados para el trámite de una Ley Estatutaria en los artículos (152) Ciento Cincuenta y Dos y (153) Ciento Cincuenta y Tres de la Constitución Nacional.

La ley 1425 del año 2010, indiscutiblemente debió ser tramitada mediante una Ley Estatutaria, según lo ordenado en el artículo (152) de la Carta Política, porque al derogar el Derecho de los demandantes a pretender y recibir  los incentivos económicos en las acciones populares, y el Derecho de los ciudadanos a solicitar y obtener que se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación administrativa, para poder pretender la responsabilidad patrimonial solidaria de los contratantes y contratistas, cuando se trate de sobrecostos y otras graves irregularidades contractuales; reguló las siguientes materias; “Derechos y Deberes fundamentales de las personas”; “Procedimientos y Recursos para su protección”; “Normas relativas a la Administración de Justicia”; Y, “esenciales mecanismos de Participación Ciudadana”.

Recordemos que en materia de derechos fundamentales como de administración de justicia, la Corte Constitucional ha considerado determinantes aquellos criterios que recaen sobre aspectos esenciales de la materia sometida a la reserva de ley estatutaria, como son; la afectación del núcleo esencial de los derechos, la limitación de las garantías para su ejercicio o la regulación de los aspectos esenciales de la administración de justicia.

En este orden de ideas,  estimo que la totalidad de la ley acusada viola el artículo (152) de la Constitución Nacional, relativo a las materias que deben ser reguladas mediante ley estatutaria, por cuanto ella afecta el núcleo esencial de los derechos e intereses colectivos,  limita las garantías para su ejercicio y deroga aspectos esenciales de la administración de justicia; por lo tanto, dicha ley no podía ser expedida por el proceso legislativo ordinario, sin incurrir en un “Vicio Material de Competencia”.

Así pues, en el presente caso es necesario tener en cuenta, que  la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional ha interpretado de manera restrictiva la exigencia de ley estatutaria contenida en el precitado literal a) del artículo (152) de la Carta Política, pues ha entendido que de no ser así, se vaciaría de contenido la competencia legislativa ordinaria a que alude el artículo (150) de la misma Constitución Nacional.

De manera concreta, en cuanto a la exigencia contenida en el literal (a) del artículo (152) superior, conforme a la cual deben tramitarse como estatutarias aquellas leyes que se refieran a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protección, la Honorable Corte Constitucional ha adoptado varios criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación.

Entre estos criterios restrictivos está en primer lugar; Aquel conforme al cual sólo cuando la ley en cuestión afecte el núcleo esencial de dichos derechos y deberes superiores, debe el Congreso de la República acudir al procedimiento especial previsto en el artículo (153) de la Constitución Nacional.

En este sentido, en la Sentencia C-247 de 1995, la Honorable Corte Constitucional se refirió a este asunto así: 

“… en cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.”.

Un segundo criterio restrictivo de interpretación del artículo (152) de la Constitución Nacional,  ha consistido en;  Señalar que la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación integral o completa que se haga de las materias mencionadas en dicha norma superior.

Por ejemplo, sobre este segundo criterio restrictivo en la Sentencia C-425 de 1994, la Honorable Corte Constitucional ordenó lo siguiente:

“la Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial de su constitucionalidad.”.

También en relación concreta con la regulación de los derechos fundamentales, un tercer criterio de interpretación restringida del literal (a) del artículo (152) de la Constitución ha consistido en decir que; Sólo se sujetan al trámite estatutario aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular. 

Sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993, la Honorable Corte Constitucional ordenó lo siguiente:

“las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.

Por último, el cuarto criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el artículo (152) de la Constitución ha sido el referente a que; “solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales, y siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.”

Ahora bien, también es importante significar que, tratándose concretamente de leyes relativas a derechos fundamentales, la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional no ha concedido el mismo peso o valor a cada uno de los anteriores criterios restrictivos de interpretación en materia de reserva ley estatutaria, sino que le ha dado mayor importancia a aquel según el cual, sólo cuando la regulación toca con el núcleo esencial de alguno de estos derechos, se activa la exigencia a que alude el artículo (152) superior.

Sobre este asunto la Honorable Corte Constitucional Corte ordenó lo siguiente: 

“Identificada esta pluralidad de criterios, la Corte pasa a estudiar la tercera de las preguntas planteadas, relativa al peso de cada criterio. Tanto en materia de derechos fundamentales como de administración de justicia esta Corporación ha considerado determinantes aquellos criterios que recaen sobre aspectos esenciales de la materia sometida a la reserva de ley estatutaria, como son la afectación del núcleo esencial de los derechos, la limitación de las garantías para su ejercicio o la regulación de los aspectos esenciales de la administración de justicia. 

“Así, en materia de derechos, como quiera que cualquier regulación guarda relación, así sea remota, con un derecho fundamental, para la Corte ha sido determinante para la definición de la reserva de ley estatutaria que la norma en cuestión afecte el núcleo esencial del derecho fundamental, ya sea porque limite o restrinja su ejercicio o porque regule los elementos esenciales para su garantía a través de los mecanismos y recursos para su protección. 

“Esa misma jurisprudencia también permite observar que cuando se trata de derechos fundamentales y concurren varios criterios materiales, la Corte ha hecho, caso por caso, una ponderación entre ellos y ha considerado determinante la afectación del núcleo esencial. Por eso si una norma no regula integralmente un derecho pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de ley estatutaria.”. (Subrayas fuera del original)

Recordada a grandes rasgos la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional relativa a cuándo opera la reserva de ley estatutaria a que alude el artículo (152) de la Carta Política, pasa ahora este demandante a concretar el cargo de inconstitucionalidad por vicio material de competencia.

En primer lugar, es necesario tener en cuenta, que la ley 1425 del año 2010, derogó el Derecho de los demandantes a pretender y recibir  los incentivos económicos en las acciones populares, y el Derecho de los ciudadanos a solicitar y obtener que se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación administrativa, para poder pretender la responsabilidad patrimonial solidaria de los contratantes y contratistas, cuando se trate de sobrecostos y otras graves irregularidades contractuales; además, derogó y modificó las demás disposiciones que le sean contrarias, como lo son los artículos 34 de la ley 472 de 1998 y 1005 y 2360 del Código Civil.

En segundo lugar, hay que tener en cuenta los antecedentes legislativos de la ley 1425 del año 2010, a fin de indagar sobre el propósito que animó al Congreso al expedirla. Al respecto encuentra el interviniente que la iniciativa legislativa fue presentada por el Gobierno Nacional y en la exposición de motivos correspondiente a esta iniciativa, el Ministerio de Gobierno sostuvo en términos generales que resultaba necesario aprobarla porque; “El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales.”

En este orden de ideas, este demandante  observa que los antecedentes legislativos de la Ley 1425 del año 2010,  permiten concluir que el propósito original del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional a consideración del Congreso de la República, era precisamente descompensar económicamente el ejercicio de las acciones populares para poder desestimular la participación de los Actores Populares en la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos, a fin de proteger el presupuesto de las entidades territoriales del Estado Colombiano de las condenas para el pago de los incentivos populares.

Visto lo anterior, este demandante  estima,  que la materia de Ley 1425 del año 2010, si corresponde a aquellas que, conforme a lo dispuesto por el artículo (152) de la Constitución Nacional, exigen trámite de ley estatutaria.; Porque  dicha Ley derogó el núcleo esencial de protección de todos los Derechos e Intereses colectivos; pues, su objeto directo es consagrar graves restricciones o limitaciones al ejercicio participativo y solidario de las acciones populares, para hacerlas nuevamente impracticables. 

Recuérdese en este punto, que el núcleo esencial de un derecho ha sido definido por la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional como “la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”. Y, precisamente en el presente caso de la ley 1425 del año 2010, el Congreso de la República de Colombia derogó el Derecho de los demandantes a pretender y recibir  los incentivos económicos en las acciones populares, y el Derecho de los ciudadanos a solicitar y obtener que se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación administrativa, para poder pretender la responsabilidad patrimonial solidaria de los contratantes y contratistas, cuando se trate de sobrecostos y otras graves irregularidades contractuales; realizando una grave restricción y limitación a las acciones populares que las hace impracticables e ineficaces, además, desnaturalizando su ejercicio y desestimulando su necesaria protección participativa por parte de la comunidad.

Entonces, visto que el objeto de la ley es precisamente restringir y hacer impracticable el ejercicio de las acciones populares, para desestimular la participación de la comunidad en la defensa solidaria de los derechos e intereses colectivos; el demandante concluye que verdaderamente estamos ante una normatividad que afecta el núcleo esencial de protección de todos los derechos humanos de tercera generación.

Por otra parte, recordemos que según la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional; “solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentalessiempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental”; Y, la ley 1425 del año 2010, derogó de manera integral unos eficaces mecanismos de protección de derechos fundamentales, como lo eran el incentivo popular y las herramientas de lucha anticorrupción:  Mecanismos jurídicos necesarios e indispensables para poder garantizar la defensa, protección y reivindicación solidaria de todos los derechos e intereses colectivos, que indiscutiblemente también son derechos humanos fundamentales de tercera generación.

En este orden de ideas, en el presente caso está planamente demostrado, que los artículos 1ro y 2do de la ley 1425 del año 2010, afectan el núcleo esencial de los Derechos e intereses colectivos, que incluyen varios derechos fundamentales de tercera generación; porque se consagraron expresas restricciones y limitaciones a su ejercicio y al derecho a la participación de la comunidad en los problemas colectivos que la afectan.

Así pues, en concepto de este demandante, la materia de la Ley 1425 del año 2010,  corresponde a aquellas que, conforme a lo dispuesto por el artículo (152) de la Carta Política, exigen el trámite riguroso de una  ley estatutaria. Pues, la ley acusada reguló un aspecto  estructural de las acciones populares que obstaculiza y limita el futuro desarrollo, ejercicio y  protección de los derechos e intereses colectivos en Colombia, como lo es, el Derecho de los demandantes a pretender y recibir  los incentivos económicos en las acciones populares, y el Derecho de los ciudadanos a solicitar y obtener que se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación administrativa, para poder pretender la responsabilidad patrimonial solidaria de los contratantes y contratistas, cuando se trate de sobrecostos y otras graves irregularidades contractuales: Derechos y mecanismos de participación ciudadana, que estaban especialmente consagrados desde la Asamblea Nacional Constituyente del año 1991, para compensar justamente el ejercicio de las acciones populares, garantizar la participación de la comunidad en la defensa solidaria de los derechos e intereses colectivos, garantizar la protección del patrimonio público y financiar el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

En este orden de ideas, es necesario significar que de conformidad con los dispuesto por el literal d) del artículo (152) de la Constitución Política, el Congreso de la República debe regular mediante ley estatutaria lo concerniente a las instituciones y mecanismos de participación ciudadana: Pues los incentivos económicos en las acciones populares y las herramientas de lucha anticorrupción, son formas, y muy trascendentales, de esta clase de institución de participación ciudadana.

Así pues, el demandante considera que la reglamentación de los mecanismos constitucionales de participación ciudadana, y entre ellos los incentivos económicos en las acciones populares y las herramientas de lucha anticorrupción, tiene reserva de ley estatutaria, pues la Honorable Corte Constitucional al respecto ha ordenado que;

“La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite  de ley estatutaria.”

A juicio de este demandante y conforme con la jurisprudencia transcrita, a semejanza de lo que ocurre con los derechos fundamentales, aquellas disposiciones que comprometen el núcleo esencial  del derecho de participación ciudadana deben ser adoptadas mediante leyes tramitadas como estatutarias.  Pues, aquel reducto  esencial que es absolutamente necesario para que tal derecho pueda ser ejercido y sea efectivamente tutelado, debe ser regulado mediante este trámite especial. 

En este sentido, este demandante respetuosamente considera, que las disposiciones de la ley 1425 del año 2010, que tienen el claro objetivo de introducir límites, restricciones o condicionamientos al ejercicio de las acciones populares y  al derecho de participación ciudadana en materia de protección solidaria y preventiva de derechos e intereses colectivos, ameritaban ser tramitadas como estatutarias, so pena, de devenir en manifiestamente inconstitucionales por padecer de un grave vicio material de competencia.

Por otra parte es necesario significar, que el artículo (153) de la Constitución Nacional, ordena que: “La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse en una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la Revisión Previa por parte de la Honorable Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier Ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.”

Al respecto, el Artículo 138 de la Constitución Nacional, ordena que una legislatura del Congreso está conformada por (2) dos periodos de sesiones ordinarias, El (1ro) primero comienza el (20) de julio y termina el (16) de Diciembre, el (2do) segundo se inicia el (16) de marzo y concluye el (20) de junio.

En este orden de ideas, hay que tener en cuenta, que el proyecto de la ley 1425 del año 2010, que derogó los artículos 39 y 40 de Ley Estatutaria 472 de 1998, se radicó por el Gobierno Nacional en el Congreso de la República, el día (22) de agosto del año 2009; entonces, la correspondiente legislatura (2009-2010), conformada por dos periodos de sesiones, culminó definitivamente el día 20 de junio del año 2010: Por lo tanto, el proyecto de ley 1425 del año 2010, no podía ser aprobado extemporáneamente  por el Congreso  de la República, el día (14) de Diciembre del año 2010, porque la correspondiente legislatura había culminado constitucionalmente el día (20) de junio del año 2010.

Por lo anteriormente comprobado, es absolutamente claro, que el Congreso de la República de Colombia incurrió en un grave vicio de procedimiento en la aprobación de la ley 1425 del año 2010, que la hace totalmente inexequible; pues, esta norma no fue aprobada por el procedimiento riguroso de una Ley Estatutaria, que exige tramitarla en una misma legislatura, según lo ordenado expresamente por el artículo 153 de la Constitución Nacional.

Agravando la situación, que la ley 1425 del año 2010, al no dársele el trámite riguroso de una ley estatutaria, tampoco fue remitida y sometida al control previo por parte de la Honorable Corte Constitucional, para el estudio de la exequibilidad del proyecto. Impidiendo un control preventivo de la Corte sobre esta grave restricción a la participación ciudadana y que cualquier Ciudadano pudiera intervenir para defenderlo o impugnarlo; lo cual ha generado un peligroso vacío legal en materia de protección de derechos humanos de tercera generación en Colombia, por una grave “omisión legislativa relativa”.

Razones por las cuales, queda demostrado que la ley 1425 del año 2010, es manifiestamente contraria al artículo 153 de la Carta Política y debe ser expulsada del ordenamiento jurídico colombiano por inexequible, procediendo la Corte Constitucional a restablecer la vigencia inmediata  de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, para poder continuar garantizando la defensa preventiva, participativa y solidaria de los derechos e intereses colectivos en Colombia.

Respetuosamente.,

JUAN CARLOS ECHEVERRY NARVAEZ.